تامین اجتماعی می‌تواند در نبود منابع بیمه شاغلین فاقد کارفرما را اجرا نکند
طی هفته گذشته هیات وزیران با حضور رئیس جمهور در مورد ۲۶ گروه از شاغلین فاقد کارفرما که از نظر بیمه‌ای مهمان صندوق سازمان تامین اجتماعی بوده و با دستور دولت ذیل آن شناسایی شده بودند، تصمیماتی را اتخاذ کرد.
بر این اساس دولت در اجرای احکام مندرج در بند (ز) تبصره (۱۷) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، آیین‌نامه‌ای برای بیمه کردن بسیاری از گروه‌های مهمان تامین اجتماعی از قالیبافان و رانندگان تا هنرمندان و نویسندگان و خادمان اماکن و… تدوین کرده است.
بر این اساس چهار دهک پایین درآمدی در یک «آزمون وسع» توسط دولت (مشابه آنچه در مورد یارانه نقدی انجام می‌شود) ارزیابی شده و سپس با شناسایی به‌عنوان افراد دهک پایین از هزینه‌های بیمه‌ای معاف شده و دولت به‌جای کارفرما هزینه‌های حق بیمه آن‌ها را پرداخت می‌کند و سه دهک میانی شناخته شده در آزمون وسع نیز (پنجم، ششم و هفتم) هرکدام به صورت پلکانی ۳درصد از سهم حق بیمه را خود می‌پردازند و سه دهک ثروتمند بالایی نیز کلیه هزینه‌های بیمه‌ای خود را خود متقبل می‌شوند.
درباره این تصمیم با علیرضا حیدری (نایب رئیس اتحادیه پیشکسوتان جامعه کارگری) و کارشناس امور تامین اجتماعی گفتگو کردیم.
ارزیابی شما از تعیین تکلیف این تعداد گروه‌های پرشمار فاقد کارفرما که سابقا از آن‌ها به عنوان مهمان ناخوانده یاد می‌شد توسط دولت چیست؟ اینکه قالیبافان، خادمین مساجد، رانندگان، گروه‌های صنفی کم درآمد فاقد کارفرما و… تعیین تکلیف شوند، می‌تواند واجد چه دستاوردهایی باشد؟
نفس اینکه همه افراد شاغل باید از خدمات بیمه‌ای و بازنشستگی برخوردار باشند تعهد دولت جمهوری اسلامی براساس قانون اساسی است که در این زمینه ما همواره معتقد بودیم دولت باید شرایط اجرای آن را فراهم کند. بحث مطرح شده در این مصوبه اخیر دولت نیز در واقع اجرای همان برنامه «تامین اجتماعی چند لایه» است که در ابلاغیه بهار مقام معظم رهبری درباره سیاست‌های کلی تامین اجتماعی مطرح شده بود. به این معنا چتر فراگیر تامین اجتماعی در هر سه لایه حمایتی، امدادی و بیمه‌ای باید فراگیر باشد. در این حوزه نیز تصمیم دولت در راستای تحقق همین مباحث است.
آنچه در این مصوبه اخیر دولت درباره تعیین تکلیف شده است، معیار قرار گرفتن «شاخص درآمدی افراد» در برخورداری از حمایت بیمه‌ای دولت است و شاخص دولت در این زمینه «آزمون وسع» قرار داده است. آنچه درمورد ذات و فلسفه این اقدام مطرح است کاملا مورد تایید هر کارشناس حوزه تامین اجتماعی می‌تواند قرار بگیرد، اما در اینجا بحث ما درباره شیوه اجرا و شرایط و ضوابطی است که بر مبنای آن دولت می‌خواهد بر این مبنا اقشار و گروه‌های خود را بسنجد.
به نظر شما دولت این توانایی را با توجه به تجربه توزیع یارانه نقدی براساس دهک‌ها دارد تا این اقشار را بیمه کند؟
اقشار در نظر گرفته شده توسط دولت بسیار گسترده است. پیش از این پیشنهاد سازمان تامین اجتماعی و کارشناسان هیات مدیره آن این بود که دولت وزارتخانه‌های مرتبط با هرکدام از این مشاغل را شناسایی و هرکدام از آن‌ها را براساس یک ردیف بودجه‌ای ذیل آن وزارتخانه شناسایی کند و سپس با تعیین منابع مالی لازم مهمان تامین اجتماعی کند. اما اکنون باتوجه به تکثر گروه‌ها و تعدد افراد فاقد کارفرمای شاغل شناسایی شده در این مصوبه دولت، کار اندکی دشوارتر شده است. برای مثال یکی از گروه‌های مورد نظر مطرح شده عنوان کلیِ «اقشار و شاغلین کم درآمد» است که بسیار کلی است و هیچ جزییاتی درباره تعریف آن قید نشده است.
کسانی که تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی هستند نیز در این طرح تحت پوشش دولت و ذیل تامین اجتماعی قرار گرفتند و قرار است منابع و اعتبار بیمه‌ای اینان نیز کاملا از سوی دولت مسترد شود. البته این گروه قبلا از نظر بیمه‌ای تابع صندوق بیمه اجتماعی روستاییان قرار داشتند اما قرار است یک کوچ عظیم از یک سازمان بیمه‌گر به سازمان بیمه‌گر دیگر رخ دهد که این کار نیز مصائب خاص خود را دارد. این درمورد گروه‌های ذیل بهزیستی نیز وجود دارد. براساس این طرح دولت افراد با درآمد نزدیک به حداقل دستمزد قانون کار و کمتر از آن می‌توانند تحت پوشش بیمه قرار بگیرند. در کل اقشار شناسایی شده ذیل طرح دولت جمعیت بسیار گسترده‌ای را شامل می‌شود و تلاش همه این گروه‌ها از این پس این خواهد بود که خود را ذیل چهار دهک اول فقیر قرار دهند تا از پرداخت فرانشیزهای بیمه‌ای و سهم بیمه معاف شوند.
به نظر شما این شیوه یک راه فرار بیمه‌ای برای گروه‌های پردرآمدتر فاقد کارفرما باز نخواهد کرد؟
خب ما تجربه «بیمه ایرانیان» را در دور اول دولت حسن روحانی داشتیم. براساس برنامه دولت وقت، پیش‌بینی ثبت نام پنج میلیون نفری در آن طرح می‌شد که پس از اعلام با هجوم ۱۰میلیون نفر برای ثبت نام در طرح بیمه مواجه شدیم. بسیاری از کسانی که در تامین اجتماعی بیمه شده بودند و هدف‌شان از بیمه شدن خدمات درمانی بود، چون بیمه اختیاری بودند توانستند لغو قرارداد بیمه‌ای کرده و از سازمان تامین اجتماعی به بیمه ایرانیان کوچ کنند. بخش زیادی قید خدمات بازنشستگی خود را در آخرین سال‌های حق بیمه‌پردازی خود زدند و خود را برای بهره‌مندی از خدمات رایگان بیمه درمانی ذیل طرح بیمه ایرانیان بردند. دولت آقای رئیسی نباید آن تجربه نامناسب را تکرار کند، زیرا بیمه ایرانیان در اثر این هجوم هزینه‌های بسیار اضافی متحمل شد و متولیان این طرح بیمه‌ای دچار کمبود منابع شدند و دولت نیز مجبور شد برای ادامه آن سازوکارهای جدیدی طراحی کند. در اینجا و در طرح بیمه افراد فاقد کارفرما نیز این امکان هجوم وجود دارد و دولت باید در این زمینه پیش‌بینی‌های لازم را با رجوع به تجربیات قبلی می‌کرد.
درباره منابع مالی اجرای این طرح بحثی مطرح شده است؟
در اینجا نیز باوجود اینکه نیت و هدف دولت از طرح به خودی خود خوب است، اما هیچ بحثی درباره منابع مالی و اقتصادی اجرای این برنامه را مطرح نکرده است. درست است که طرح در ذیل قانون بودجه سال ۱۴۰۱ آورده شده اما در آن هیچ اشاره‌ای به نحوه تامین مالی آن نشده است. اگر قرار باشد دولت به شیوه تامین مالی سایر صندوق‌های بیمه‌گر وابسته به دولت که برخلاف صندوق تامین اجتماعی نهاد عمومی غیردولتی نیستند، تامین مالی داشته باشد و بخواهد از طریق استقراض از بانک‌ها و وام این تامین مالی را انجام دهد، شاهد این خواهیم بود که دوباره تورم ناشی از اجرای این طرح، گریبان کل جامعه را بگیرد. در آن صورت دوباره بدهی دولت سر به فلک می‌گذارد و داستان‌های تکراری چرخه بدهی-تورم را خواهیم داشت. چون بحث ماده ۲۸ قانون تامین اجتماعی در طرح مطرح شده است، عمده گروه‌ها در ذیل بیمه سازمان تامین اجتماعی، مشمول خدمات درمانی نیز می‌شوند و این نگرانی وجود دارد که دوباره مثل قبل، از محل تعهدات دولت در قبال صندوق، برای سازمان بدهی ایجاد شود و هزینه‌های این مهمانان دولت که قرار است خود پوشش بدهد، روی منابع مالی تامین اجتماعی سرشکن شود.
باتوجه به اینکه از اینجا به بعد این اقشار هم ذیل بیمه اجباری شناسایی شده و کارفرمای آن‌ها تلویحا دولت قلمداد می‌شود، به‌نظر می‌رسد اگر سازوکاری درمورد حق بیمه‌پردازی خود این اقشار به عنوان سهمی از این حق مانند سایر کارگران پیش بینی نشود، این فشار مالی بیشتر خواهد شد؛ چه اینکه هم اکنون نیز بخش قابل ملاحظه‌ای از این ۲۶ گروه سهمی از حق بیمه خود را پرداخت می‌کنند و با این طرح برای خروج از این وضعیت سعی می‌کنند خود را ذیل چهار دهک اول فقیر در آورده و همان میزان سهم حق بیمه اندک خود را نیز نپردازند. این‌ها همه جزء چالش‌های مندرج در این تصمیم دولت در زمینه مالی محسوب می‌شود.
آزمون وسع مشخص نیست درباره این گروه‌ها چطور می‌تواند امکان‌پذیر باشد زیرا اجرای چنین طرحی نیاز به یک بانک اطلاعاتی بسیار قوی دارد که اشکالات متعدد در سامانه اطلاعاتی مربوط به دهک‌بندی یارانه‌ای در وزارت کار نشان داد این کار اصلا و ابدا کار ساده‌ای نیست و یک نهاد با ۱۲سال سابقه کار آماری و ایجاد بانک اطلاعاتی قوی اقتصادی از مردم باز هم خطاهای متعددی را در دهک‌بندی انجام می‌دهد. اینکه درآمد و ثروت افراد چگونه قابل احصا شود، خود یک مسئله تخصصی و نهادهای متعدد متولی در این زمینه نیاز دارد. برای مثال یک سامانه آنلاین و بروز لازم است که تغییرات ثبت درآمد و ثروت و جایگاه شغلی افراد را به صورت به روز شده نشان دهد و اگر فردی در شرایطی قرار گرفت که کارفرمای ثابت پیدا کرد، چطور باید از خدمات دولتی ذیل این مصوبه خارج شود. در کل چالش‌های آماری و اطلاعاتی در این طرح ممکن است آمار بهره‌مندان «من غیر حق» را افزایش دهد و باید برای اجرای آن زمینه‌سازی فنی و اطلاعاتی و رصد اقتصادی بسیار گسترده‌تری از قبل تدارک دیده می‌شد.
برای نظام تامین اجتماعی ایجاد بانک آماری در خلال این طرح یک فرصت است و البته باید بر این نکات مثبت نیز مهر تایید زد اما برای منابع سازمان تامین اجتماعی و صندوق آن، این طرح می‌تواند یک تهدید تلقی شود. عدم تامین به موقع مالی تعهدات می‌تواند باعث مشکلاتی در سطح اقتصاد کلان شود. به نظر من سازمان تامین اجتماعی این پیشنهاد را باید مورد توجه قرار دهد که برای هرکدام از این اقشار بعد از مطالعه بیمه‌ای یک طرح اکچوئری جداگانه تدوین بکند و براساس آن مطالعات، تعهدات دولت در زمینه بیمه‌کردن این گروه‌ها را با نرخ روز و سال به سال محاسبه کند و براساس آن محاسبات هر سال از دولت مطالبه منابع بکند. زیرا همه این گروه‌ها در قالب ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی می‌توانند تعهد بلندمدت ایجاد کنند و براساس بندهای دیگر تعهدات کوتاه مدت (بخصوص در درمان) ایجاد کنند. اینکه جمعیت این گروه‌ها چقدر باشد نیز هنوز غیرقابل پیش‌بینی بوده و محل سوال است.
کارکنان بسیاری نیز وجود دارند که دو شغله بوده و تعدادشان نیز کم نیست اما باوجود فقدان کارفرما درآمد خوبی دارند و درعین حال پوشش بیمه‌ای ندارند، این درحالی است که تعداد این‌ها نیز کم نیست. برای مثال فروشندگان دوره گرد و دستفروشان گروه بسیار بزرگی هستند که ذیل این ۲۶ گروه قرار نگرفتند. برخی گروه‌ها مانند مربیان تعلیم رانندگی کارفرما دارند اما سازمان تامین اجتماعی و دولت هنوز آن‌ها را از نظر بیمه‌ای تعیین تکلیف نکرده است.
جابه‌جایی‌های شغلی و درآمدی چطور می‌تواند در بانک اطلاعاتی آزمون وسع این اقشار فاقد کارفرما گنجانده شود؟
موارد زیادی مانند کسب ارث، حادثه، کسب مهارت و جابه‌جایی درجه درآمدی ناشی از آن، می‌تواند دهک‌بندی افراد را به کلی تغییر دهد. اساسا این سوال که آیا پرداخت بیمه‌ای براساس دهک‌بندی می‌تواند مفید باشد یا کارایی لازم نشان دهد خود مسئله‌ای است که باید مورد تحقیق قرار گیرد. ضمن اینکه درآمد ناشی از مزد تنها بخشی از درآمد یک فرد ممکن است ارزیابی شود و ممکن است همان فرد از محل اجاره یا موارد دیگر نیز بتواند ارتزاق همزمان داشته باشد. لذا رصد لحظه به لحظه مالی افراد در قالب آزمون وسع نیازمند لینک و ارتباط کلیه پایگاه‌های اطلاعاتی کشور از قوه قضاییه، نظام بانکی، ثبت و احوال و اسناد، تامین اجتماعی و اداره مالیات و وزارت کار دارد تا فرد ذی‌حق در اثر ارتباط همه این بانک‌های اطلاعاتی از فرد من غیر حق تفکیک شود.
ما احتمالا در سطح اجرا با مشکلات جدی رو به رو خواهیم بود. علت آن این است که هنوز چنین ارتباط و لینکی بین پایگاه‌های اطلاعاتی نهادهای مختلف یاد شده به وجود نیامده است. اما به این علت که طرح دولت در سند بودجه امسال آمده، لازم الاجراست.
همین مسئله که طرحی با این ابعاد بزرگ تنها در سند بودجه سالانه آمده آیا محل اشکال نیست؟
بله! این مسئله ایراد دارد زیرا سند و قانون بودجه مربوط به بازه مالی یکساله است و وقتی برای مسئله‌ای در بودجه تصمیم‌گیری شده و ردیف به آن اختصاص داده می‌شود، به این معناست که باید سال آینده نیز دوباره درباره آن تصمیم‌گیری شده و هرساله باید منتظر باشیم تا ببینیم برای این گروه‌های شاغل فاقد کارفرما دولت چه تصمیمی با چه ابعاد مالی گرفته است. به این معنا اگر قرار بود این طرح یک برنامه بلندمدت‌تر باشد، باید قبل از هرچیز حداقل در سند برنامه ۵ساله توسعه پیشنهادی دولت مطرح می‌شد. از سوی دیگر دولت وقتی چنین تعهدی ایجاد می‌کند، می‌توانست آن را ذیل اصلاحیه قانون تامین اجتماعی یا پیشنهاد یا لایحه قانونی به مجلس بفرستد تا قانون ثابتی درباره آن اجرا شود. اما دولت چنین کاری نکرده و آن را در قالب یک طرح اضطراری در بودجه یکساله آورده که باعث بلاتکلیفی آن اقشار، تامین اجتماعی و خود دولت می‌شود.
با این تصمیم یکساله دولت و نداشتن حکم دائمی این طرح، این پیام مخابره می‌شود که نگاه دولت به این مسئله کوتاه مدت است و با اندکی تغییر در دولت یا تعویض تیم دولت، این طرح و آیین‌نامه مصوب، بلاتکلیف باقی خواهد ماند. یعنی مشخص نیست در همین سال آینده یعنی ۱۴۰۲، تکلیف این گروه‌ها به چه نحو تعیین شود. دولت هر سال باید این آیین‌نامه را از طریق قانون بودجه تمدید کند.
این آیین نامه باید حداقل ویژگی برنامه‌ای می‌داشت و در بهترین شرایط می‌توانست یک قانون دائمی باشد. به نظر می‌رسد چون دولت برآوردی از حجم تامین مالی لازم برای اجرای این آیین نامه ندارد، این وظیفه را در زمینه بلندمدت‌سازی این آیین نامه درباره اقشار ۲۶گانه فاقد کارفرمای مهمان سفره تامین اجتماعی، انجام نداده است.
نکته جالبی که در اینجا وجود دارد این است که اگر تعهدات این آیین نامه روی دوش سازمان تامین اجتماعی قرار گیرد، در صورت عدم تامین مالی منابع اجرای آن از سوی دولت، طبق ماده ۷۱ قانون تامین اجتماعی مشمول احکام دائمی تلقی می‌شود و براساس همان ماده قانونی، سازمان تامین اجتماعی می‌تواند تا زمان تامین نشدن منابع لازم برای اجرای این آیین‌نامه که دولت متعهد به تامین آن شده، آن را اجرا نکرده و اقدام در جهت بیمه کردن این گروه‌ها را تعلیق کند. ماده ۷۱ قانون تامین اجتماعی که به نوعی در ماده ۲۱ برنامه پنجم توسعه تکرار شده، درباره احکام دائمی است که براساس آن صندوق‌های بیمه‌ای مکلف هستند حتی قوانین مجلس را نیز در صورت ایجاد بار مالی تامین نشده، معلق کنند.
به نظر می‌رسد در بودجه سال ۱۴۰۱ باید حداقل منابع مشخص برای اجرای این طرح ذیل این تبصره آیین‌نامه‌ای دیده شود تا بتوان این آیین‌نامه را یک آیین نامه قابل اجرا دانست.
منبع: ایلنا
